案例：某小區(qū)自定位為實行封閉式管理的高品質(zhì)白領(lǐng)社區(qū)，小區(qū)地下建有人防工程(地下室)。2003年11月，該小區(qū)所在區(qū)的人防辦從開發(fā)商處收回了該小區(qū)地下室的管理權(quán)，并將其承包給某物業(yè)公司及崔某分別經(jīng)營。某物業(yè)公司與崔某將地下室隔成小單間對外出租，對外出租的地下室條件非常簡陋，一些地方存在明顯的安全隱患。大批承租人員入住后，人員成份復(fù)雜，地下室環(huán)境進一步惡化，小區(qū)居民進出地下車庫必須忍受各種異味，并經(jīng)常與承租人員發(fā)生口角。此外，地下室的承租人員可以乘坐電梯上到任何一個樓層，以致經(jīng)常有不明身份的人敲業(yè)主的家門，小區(qū)業(yè)主尤其是女性業(yè)主晚上甚至不敢輕易出門。無奈之下，業(yè)主們在小區(qū)內(nèi)張貼通告，希望地下室的租戶不要再承租地下室的房屋，當(dāng)天下午，通告就被地下室承包人之一的崔某撕毀。馬先生等人作為業(yè)主代表前往崔某處進行交涉，當(dāng)時在場的幾個承租人威脅他們：“你們的住處，你們的情況我們都清楚?！钡谌煸缟?，馬先生就在小區(qū)里被人打傷。事后，該小區(qū)的業(yè)主們找到區(qū)人防辦的相關(guān)人員，要求解決地下室出租給小區(qū)業(yè)主帶來的種種問題，但區(qū)人防辦采取推諉拖延的態(tài)度，在與區(qū)人防辦協(xié)商無效的情況下，業(yè)主們找到北京市人防辦反映情況。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，區(qū)人防辦在尚未辦理有關(guān)審批手續(xù)的情況下即將地下室承包給崔某與某物業(yè)公司經(jīng)營。經(jīng)市人防辦協(xié)調(diào)，區(qū)人防辦承諾盡快提出書面的解決意見，并按照相關(guān)規(guī)定封閉小區(qū)中的部分地下室。

　　分析:

地下室為業(yè)主的合法私有財產(chǎn)

人防工程(地下室)全稱為人民防空工程，包括為保障戰(zhàn)時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護等而單獨修建的地下防護建筑，以及結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時可用于防空的地下室。1993年12月1日施行的由國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局與中央國家機關(guān)人民防空委員會頒布的《關(guān)于平時使用人防工程的暫行規(guī)定》(以下稱“暫行規(guī)定”)第二條規(guī)定：“人防工程作為國家戰(zhàn)備資產(chǎn)，平時應(yīng)列入各部門國有資產(chǎn)管理范圍，由各部門人防辦實行集中管理。凡使用人防工程的單位，必須向所在部門人防辦提出申請，與部門人防辦簽訂安全使用人防工程協(xié)議書和有償使用協(xié)議書，領(lǐng)取中央國家機關(guān)人防辦統(tǒng)一制發(fā)的使用證書，并報中央國家機關(guān)人防辦備案”。1997年7月1日開始施行的《中華人民共和國人民防空法》(以下稱“人民防空法”)第五條規(guī)定：“人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”。1998年5月1日起施行的《北京市人民防空工程建設(shè)與使用管理規(guī)定》(以下稱“北京市人防規(guī)定”)第六條規(guī)定：“本市鼓勵支持企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、個人建設(shè)和使用人防工程。人防工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”。

從“暫行規(guī)定”的規(guī)定來看，人防工程屬于國有資產(chǎn)，由人防部門代表國家使用、收益，而“人民防空法”及“北京市人防規(guī)定”則規(guī)定人防工程由投資者使用、收益。以上三個規(guī)范性文件存在一定沖突，但“人民防空法”屬于法律的范疇，在效力上優(yōu)于屬于行政規(guī)章的暫行規(guī)定。而且暫行規(guī)定頒布于1993年，在當(dāng)時的條件下，社會力量從事的房地產(chǎn)開發(fā)剛剛起步，絕大部分的房產(chǎn)以及房產(chǎn)附屬的人防工程還都是由國家投資建設(shè)，產(chǎn)權(quán)亦歸國家所有；而到了今天，房地產(chǎn)建設(shè)主體發(fā)生了很大變化，大部分房產(chǎn)及人防工程已由社會力量投資建設(shè)，“暫行規(guī)定”關(guān)于人防工程屬于國有資產(chǎn)的規(guī)定已不再適用。因此，關(guān)于人防工程的使用、收益，應(yīng)適用“人民防空法”與“北京市人防規(guī)定”，即由投資者使用管理并獲得收益，但應(yīng)報人防工程管理部門審查批準(zhǔn)并辦理有關(guān)證照。本案例中，我們可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)人防辦“收回”某小區(qū)地下室的管理權(quán)，并將其承包給某物業(yè)公司與崔某的行為違反了“人民防空法”與“北京市人防規(guī)定”，應(yīng)屬無效。

“人民防空法”規(guī)定地下室的使用、收益權(quán)歸投資者，但回避了地下室的所有權(quán)歸屬問題。從所有權(quán)取得的角度來看，投資者投入資金，將其物化為房屋與人防工程，其財產(chǎn)形態(tài)雖有變化，但財產(chǎn)歸屬于投資者的事實并未發(fā)生變化。我國新修訂的《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。人防工程如系投資者依法建設(shè)，則屬投資者的合法私有財產(chǎn)，國家除依法征用并給予補償不能將其收歸國有，否則即侵犯了公民的私有財產(chǎn)權(quán)，也與即將頒布的《物權(quán)法》的立法精神相悖。

必要的審批手續(xù)

“北京市人防規(guī)定”第二十六條規(guī)定：“平時使用人防工程，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定報人防工程管理部門審查批準(zhǔn)，并向人防工程管理部門和公安消防監(jiān)督管理機構(gòu)申請辦理《人防工程使用證》和《使用人防工程消防安全許可證》。使用人防工程從事經(jīng)營的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)持《人防工程使用證》和《使用人防工程消防安全許可證》，向有關(guān)主管部門申請辦理相關(guān)證照”。

本案例中，崔某及某物業(yè)公司既未辦理《人防工程使用證》與《使用人防工程消防安全許可證》，也未前往工商等主管部門申請辦理相關(guān)證照，應(yīng)按“人民防空法”及其他法律承擔(dān)責(zé)任。同時，“人民防空法”第五十一條規(guī)定：“人民防空主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊或者有其他違法、失職行為構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分”。區(qū)人防辦在不符合審批條件的情況下同意崔某與某物業(yè)公司經(jīng)營地下室，違反了“人民防空法”及“北京市人防規(guī)定”，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

維護業(yè)主的合法權(quán)益

業(yè)主購買住宅小區(qū)房產(chǎn)并入住該小區(qū)后，即在該小區(qū)范圍內(nèi)享有一系列包括人身安全、合理的環(huán)境衛(wèi)生、住宅私密等在內(nèi)的合法權(quán)益，而小區(qū)地下室的對外經(jīng)營將很可能影響到業(yè)主對該等權(quán)利的正常行使，因而地下室的對外經(jīng)營應(yīng)審慎進行，當(dāng)以不侵犯業(yè)主的合法權(quán)益為前提。經(jīng)營者在經(jīng)營過程中，應(yīng)當(dāng)加強管理，采取有效措施封閉對外經(jīng)營部分與業(yè)主住宅的通道，改善公共部位的環(huán)境衛(wèi)生，如果經(jīng)營過程中侵犯了小區(qū)業(yè)主的合法權(quán)益，則小區(qū)業(yè)主有權(quán)要求經(jīng)營者賠禮道歉、恢復(fù)原狀、賠償損失。如出現(xiàn)本案例中業(yè)主被毆打至傷的情況，則應(yīng)由公安部門或司法機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》或《中華人民共和國刑法》的規(guī)定，對侵害者進行治安處罰或追究其刑事責(zé)任。 (文/閔敏 北京中倫文德律師事務(wù)所)